Antes de qualquer ação judicial, o expropriado tem o direito de conhecer o valor pelo qual o Estado pretende pagar pelo imóvel e o direito de discutir esse valor

O Decreto-Lei nº 3.365/1941 é a principal lei que rege os processos de desapropriações e servidões administrativas no Brasil. É uma lei especial, editado em 1941 e estruturou o processo de desapropriação com ênfase no rito judicial, dedicando pouca atenção à fase que o antecede: a negociação direta entre o poder público e o proprietário.

No entanto, a ausência de regras claras e um "passo a passo" sobre procedimento administrativo não significa dizer que ele não existia. Ao contrário, ele sempre esteve pressuposto. O próprio art. 10 do Decreto-Lei o evidencia ao determinar que a desapropriação "deverá efetivar-se mediante acordo OU intentar-se judicialmente". O acordo, aqui, não é uma etapa opcional deixada ao arbítrio do ente expropriante: é a primeira via que a lei indica. A conjunção "ou" aí não está apresentando uma alternativa livre — está estabelecendo uma sequência lógica: tente primeiro o acordo; se não for possível, então vá a juízo!

Ocorre que, por décadas, o procedimento administrativo funcionou sem regras claras. O poder público realizava — ou não — uma avaliação interna do imóvel, formulava uma oferta segundo seus próprios critérios e, na ausência de acordo, ajuizava a ação. A bem da verdade, a fase administrativa funcionava como uma mera formalidade, um faz de conta. O expropriante publicava o decreto, levantava as informações da área e do proprietário, fazia um laudo qualquer (quando fazia) e seguia com o processo judicial de desapropriação. O desapropriado, na maioria das vezes, apenas era comunicado da desapropriação na fase judicial.

2. A reforma de 2019 e o novo desenho do procedimento administrativo

Em 2019, a Lei nº 13.867 promoveu uma alteração significativa no Decreto-Lei nº 3.365/1941, inserindo os arts. 10-A e 10-B. A mudança foi mais profunda do que aparenta à primeira leitura: pela primeira vez, a lei passou a estabelecer um rito mínimo para a fase pré-judicial da desapropriação, impondo deveres concretos ao poder público e garantindo ao proprietário direitos procedimentais que antes não estavam positivados.

2.1 O art. 10-A: o dever de notificar e a obrigatoriedade da oferta

O art. 10-A determina que o poder público deverá notificar o proprietário e apresentar-lhe uma oferta de indenização. A palavra "deverá" não está no texto inutilmente, logo não é uma faculdade do expropriante e sim de uma obrigação legal. Além disso, a notificação, para ser válida, precisa conter um conjunto de informações que a lei lista expressamente.

São requisitos mínimos da notificação: cópia do ato declaratório de utilidade pública; planta ou descrição do imóvel com suas confrontações; o valor da oferta de indenização; e a informação de que o prazo para aceitar ou rejeitar é de quinze dias e de que o silêncio equivale à rejeição.

A exigência da planta ou descrição com confrontações tem uma dimensão importante para os proprietários: permite verificar se o bem efetivamente atingido pelo decreto corresponde ao que está sendo avaliado. Erros de identificação do imóvel não são raros na prática, especialmente em desapropriações que envolvem faixas de terra destacadas de matrículas maiores.

Quando a oferta é aceita e o pagamento é realizado, lavra-se um acordo que serve como título hábil para registro imobiliário — dispensando, portanto, a ação judicial e simplificando consideravelmente o desfecho. Se a oferta é rejeitada, ou se o prazo transcorre sem manifestação do proprietário, o poder público segue o rito do art. 11 e seguintes, ajuizando a ação de desapropriação.

2.2. O laudo de avaliação como pressuposto implícito

A lei não fala, textualmente, em "laudo de avaliação" ao tratar do art. 10-A. Mas a exigência de que a notificação contenha o valor da oferta torna a avaliação técnica prévia um pressuposto lógico inafastável. Não é possível formular uma oferta de indenização justa sem um laudo que a embase.

Na prática, isso implica que o ente expropriante tem a obrigação de realizar, antes da notificação, uma avaliação do imóvel por profissional habilitado. A falta de avaliação prévia ou a apresentação de uma oferta notoriamente abaixo do valor de mercado podem ser arguidas como vícios do procedimento administrativo.

Embora não haja na lei maiores referências sobre o conteúdo mínimo desse laudo, entendemos que ele precisa seguir as normas técnicas da ABNT e que tem descrita toda a metodologia para avaliação da terra nua e benfeitorias de imóveis urbanos e rurais. Uma oferta formulada com base em metodologia inadequada, amostra insuficiente de dados de mercado ou sem observância dos fatores de homogeneização corretos é uma oferta que já nasce comprometida, o que pode e deve ser impugnada no processo judicial.

A lei não exige que o laudo seja entregue ao proprietário, mas o dever de informação dos atos públicos

3.O que muda na prática para o proprietário expropriado

Na prática, isso significa que o proprietário tem o direito de: receber a notificação com todos os requisitos legais; conhecer o valor pelo qual o Estado pretende adquirir compulsoriamente o seu bem; ter acesso — ainda que indiretamente, por meio do valor oferecido à avaliação que embasou a proposta; e manifestar-se no prazo de quinze dias, sem que o silêncio possa ser interpretado em seu desfavor.

Para o advogado que atua na defesa do expropriado, a fase administrativa passou a ser estrategicamente relevante por razões que vão além da simples negociação. Eventuais vícios na notificação podem ser arguidos tanto para questionar a regularidade do procedimento quanto para demonstrar, no processo judicial, que a postura do ente expropriante esteve em descompasso com os deveres que a lei lhe impõe.

Conquanto o artigo 10-A não traga a obrigatoriedade da oferta estar instruída com o laudo de avaliação, isso não significa, porém, que esse laudo possa ser mantido fora do alcance do proprietário: os princípios da publicidade e do dever de informação, que regem a atividade administrativa, impõem que o documento integre o processo administrativo de desapropriação e, portanto, esteja disponível para acesso pelo interessado. O expropriado assistido por advogado pode e deve requisitar o laudo antes de se manifestar sobre a oferta, exercendo o contraditório já na fase administrativa. A lacuna da lei não cria sigilo; cria apenas uma omissão que o proprietário desinformado dificilmente saberá suprir no exíguo prazo de quinze dias.

A desapropriação justa não deve começar apenas no processo judicial! É imperioso que comece no momento em que o proprietário recebe a notificação do Estado com uma oferta tecnicamente fundamentada, transparente e calculada sobre bases metodológicas sólidas.